Le commissaire royal des territoires occupés, devenu vice-gouverneur général, gouverneur du Ruanda-Urundi après la loi du 21 août 1925, était représenté au Rwanda par un résident à partir de 1917. Celui-ci était en principe attaché à la personne du mwami. La résidence du Ruanda fut initialement subdivisée en trois secteurs ou circonscriptions de poste sans limites précises ou fixes. La loi de 1925 plaçait le Ruanda-Urundi au rang des provinces congolaises. Le législateur l’avait constitué en vice-gouvernement général parce qu’en ce temps, les provinces du Congo étaient administrées par des vice-gouverneurs généraux. Lorsque, en 1933, ces derniers furent remplacés par des commissaires de province, cette réforme ne fut pas étendue au territoire sous mandat, qui conserva, avec son ancien chef, sa physionomie initiale, la différence, était, en fait, peu sensible: les hauts fonctionnaires qui commandaient de part et d’autre avaient les mêmes attributions, réserve faite du pouvoir législatif, très étroitement mesuré, dont le vice-gouverneur général disposait en cas d’urgence de la même manière que le gouverneur général.

L’art. 2 de l’arrêté royal du 11 janvier 1926, pris en exécution de la loi de 1925, stipulait que le Ruanda-Urundi conserverait ses divisions territoriales et, à l’exception du commissaire royal, ses fonctionnaires territoriaux. Pour l’application des lois, décrets, arrêtés et ordonnances de la Colonie, la résidence était assimilée aux districts du Congo belge et les circonscriptions de poste aux territoires ; le résident était assimilé aux commissaires de district et les chefs de poste aux administrateurs territoriaux.

La division territoriale du Rwanda ne fit l’objet d’aucun teste jusqu’en – 1932; elle fut le fruit de la progression de l’occupation effective du pays, conditionnée par la disponibilité de moyens en hommes et en argent. Des trois « secteurs » existant en 1917 on atteint le nombre de dix « territoires » en 1932. Cette évolution de l’organisation territoriale est significative : elle reflète les principes appliqués en matière d’organisation politique indigène. Le rapport annuel pour l’année 1925 souligne en effet que le mode d’occupation de l’autorité européenne est déterminé par le souci de respecter l’unité nationale et l’organisation traditionnelle. C’est pourquoi, dit le rapport, le pays ne fut pas divisé en « territoires’, circonscriptions aux limites définies et administrées par des fonctionnaires investis de pouvoirs nettement déterminés. En application des principes de l’administration indirecte, le résident, seul chargé des relations avec le roi indigène et de la direction politique, était assisté d’un nombre de « délégués » qui le représentaient dans les chefferies indigènes. On constate que la décentralisation de l’administration européenne se greffe sur les divisions politiques indigènes, et encore sur sa structure personnelle plutôt que territoriale: « Les préoccupations géographiques ne sont pas prépondérantes dans la détermination de la sphère d’action de chaque délégué: il est quelquefois utile qu’une enclave, soumise à l’autorité d’un chef, dépende du poste où ce chef a la majeure partie de ses terres, et soit plus tard rattaché à un poste plus voisin lorsque, par suite d’une succession, l’enclave et le domaine principal seront passés sous l’autorité de chefs différents ». Cette option correspond parfaitement à une saine application d’une politique d’administration indirecte. L’organisation à base de délégations territoriales détachées auprès de certains chefs et ayant un mandat marqué de mobilité, ne fut toutefois que temporaire.

Bien que le représentant de la Belgique à la Commission permanente des mandats ait encore souligné en 1927 qu’afin d’éviter de donner au mwami l’impression que son pays était morcelé et transformé d’après les principes de l’organisation européenne, « on s’est gardé de créer des subdivisions aux limites nettement déterminées », à partir de 1928 les rapports sur l’administration du Ruanda-Urundi énumèrent des « territoires », circonscriptions de plus en plus précises et délimitées. Une nouvelle entité territoriale, européenne celle-ci, est ainsi superposée aux provinces traditionnelles. Le rapport de 1928 mentionne neuf « territoires » : Kigali, Nyanza, Akanyaru-Astrida, Rubengera, Kisenyi, Mulera, Bushiru-Kingogo, Gatsibu, Rukira-Gisaka. A cette liste s’ajoutent Kamembe-Shangugu en 1929 et Biumba en 1931. Cette organisation territoriale est légalisée en 1932 seulement, six ans après la fin du régime d’occupation. L’art. 2 de l’ordonnance n°26/A.I.M.O. du 17 mars 1932 stipule que la résidence du Ruanda est divisée en dix territoires administrés par des administrateurs territoriaux assistés d’adjoints. Ces territoires sont les suivants : Kigali, Nyanza, Astrida, Kamembe-Shangugu, Kibuye, Kisenyi-Kabaya, Ruhengeri, Biumba, Gabiro, Kibungu-Rukira. Cette ordonnance fera l’objet de plusieurs modifications faisant osciller le nombre de territoires entre huit et dix ; pour des raisons d’économies budgétaires, le territoire de Gabiro fut supprimé en 1935 et celui de Kibuye entre 1936 et 1953. Le territoire de Gitarama fut créé en 1959. Il semble bien que l’Administration se soit efforcée à faire coïncider les limites des territoires et celles des circonscriptions indigènes. L’inverse (adapter les chefferies aux territoires) aurait été peu compatible avec une politique de respect des institutions traditionnelles existantes.

Les pouvoirs et attributions des autorités administratives belges (résident et administrateurs de territoire) étaient, en vertu de l’arrêté royal du 11 janvier 1926, ceux des autorités correspondantes au Congo belge, tels que déterminés par l’arrêté royal du 29 juin 1933 sur l’organisation administrative de la Colonie, remplacé par l’arrêté du régent du 1er juillet 1947 sur le même sujet. Les districts (au Ruanda-Urundi : résidences) sont administrés par des commissaires de district (au Ruanda-Urundi : résidents) qui contrôlent et surveillent sur place les territoires qui les composent. Les commissaires de district sont placés sous l’autorité du gouverneur de province (art. 32, arrêté de 1947). En vertu de l’arrêté royal du 29 juin 1933 les pouvoirs attribués aux gouverneurs de province sont exercés, au Ruanda-Urundi, par le vice-gouverneur général, gouverneur de territoire, agissant par voie d’ordonnance. Les territoires sont administrés par des administrateurs de territoire, ayant sous leurs ordres un ou plusieurs administrateurs territoriaux assistants, des agents territoriaux principaux et des agents territoriaux (art. 35, arrêté de 1947). Les administrateurs de territoire sont placés sous l’autorité du commissaire de district (résident). Ces administrateurs « se tiennent constamment en contact avec les chefs indigènes. Ils veillent à maintenir ou à relever l’autorité et le prestige de ceux-ci, à conserver et à faire progresser les institutions indigènes. Ils facilitent de tout leur pouvoir les relations entre Européens et indigènes. Ils doivent faciliter les rapports de l’administration avec les populations, la pénétration de la civilisation et du commerce et la mise en valeur progressive de leur territoire ».

Les devoirs et fonctions du service territorial étaient décrits dans le Recueil à L’usage des fonctionnaires et agents du service Territorial (RUFAST) dont la première édition date de 1916. Ce n’est que dans la troisième édition que le RUFAST, sous l’impulsion des options d’administration indirecte du ministre L. Franck, développe des principes de politique indigène : maintien de l’autorité du gouvernement et de la paix privée, respect des droits et souci des intérêts des indigènes, hygiène des populations, organisation et protection des groupements coutumiers et développement moral et matériel des populations. En 1953 le RUFAST fut remplacé par le Vade Mecum à t’usage des fonctionnaires et agents territoriaux du Congo Belge.

Les fonctions de l’administrateur de territoire étaient multiples et ses moyens limités. Il était notamment juge, officier du ministère public, officier de police judiciaire, huissier, gardien de prison, notaire délégué, officier d’état-civil, chef de détachement de la Force publique, propagandiste agricole, percepteur d’impôts et de taxes, recenseur de la population, comptable territorial, gestionnaire de crédits, géomètre et cartographe, gardien des cimetières, constructeur, animateur social…. Claire Van Leeuw énumère ainsi les tâches de l’administration territoriale:

– organisation et protection des communautés indigènes; recensement et état-civil ;

– exécution des « obligations des indigènes » envers l’Etat (récolte de l’impôt, travaux imposés et réquisitions civiles…);

– action économique (développement de l’agriculture et de l’élevage, aide à l’industrie et au commerce, recrutement de la main-d’œuvre, diffusion de la monnaie, construction et entretien des voies de communication…);

– action civilisatrice (hygiène, lutte contre les pratiques « barbares », enseignement…);

– maintien de l’ordre public (y compris la justice).

Si l’on sait que les effectifs de l’administration territoriale étaient fort réduits (en moyenne deux ou trois unités par territoire de l’intérieur dans les années trente) et que les administrateurs territoriaux devaient effectuer en moyenne quinze jours par mois de « déplacement dans les milieux ruraux » en dehors du chef-lieu (« jours de brousse »), on se rend compte des exigences et des difficultés de la fonction. Les mémoires de R. Bourgeois, qui débuta sa carrière territoriale à l’âge de 22 ans en 1931, sont le récit d’une itinérance et d’une polyvalence remarquables. Ils confirment le jugement de Lebart et Mupangu qui estiment que le personnel territorial était « actif, très itinérant – marque particulière de l’administration territoriale belge, plus attaché aux réalisations concrètes que féru d’action proprement politique ou judiciaire, très direct dans ses interventions, généralement bienveillant, un peu à courtes vues. Ce fut, au total, un excellent personnel. Sa mobilité et son activité tranchaient avec l’impérial ‘détachement’ de nos voisins britanniques du Nord qui se gaussaient parfois de notre manière de nous occuper un peu de tout dans les milieux indigènes, ce qu’ils appelaient une administration de grand-maman. La constatation faite par Crawford Young pour le Congo vaut donc également pour le Rwanda : « Il n’était pas possible à un Congolais, qu’il résidât en ville ou dans la brousse, de ne pas s’apercevoir qu’il était ‘administré’. Ce n’est nullement étonnant en ce qui concerne les villes : ce qui différencie le système belge des autres, c’est l’extension de l’administration, sa présence et son organisation dans la brousse même ». Il n’est dès lors pas exagéré de dire que, selon l’expression consacrée, le service territorial était la véritable « cheville ouvrière » de la colonisation.

Les relations au sein de l’administration territoriale étaient très hiérarchisées. Chaque agent était coté par son supérieur qui, de ce fait, avait une influence certaine sur l’affectation et la carrière de ses subordonnés. Il y avait peu de contact direct entre le résident et les administrateurs. Ces derniers ne se rendaient que très rarement à Kigali et les visites du résident dans les territoires n’étaient pas des plus fréquentes. L’autonomie des administrateurs du point de vue purement exécutif était donc grande, notamment parce que les contacts entre la résidence et les territoires se faisaient par lettres ou télégrammes. Ces rapports formalisés expliquent que les relations entre le résident et les administrateurs étaient administratifs, hiérarchiques et courtois, mais pas amicaux. Les résidents exigeaient que les administrateurs qu’ils recevaient se présentassent en uniforme blanc ; c’étaient de petits vice-rois, jouissant d’une autonomie considérable. Sortis du service territorial, ils connaissaient bien le terrain et étaient en général nommés sur des bases administratives plutôt que politiques. Si le résident avait la situation d’un commissaire de district au Congo, ses pouvoirs étaient plus étendus. Non seulement veillait-il au maintien de l’ordre et de la sécurité publique (art. 4, ordonnance-loi du 6.4.1917), mais il était également autorisé à prendre, dans les matières d’intérêt local, des règlements obligatoires de police et d’administration publique, pouvant établir des peines ne dépassant pas sept jours de servitude pénale et deux cents francs d’amende (art. 4, même ordonnance-loi, telle que modifiée par celle du 30.8.1924).

Les administrateurs de territoire étaient sujets à de nombreuses mutations, de façon à ce que certains territoires vissent défiler une succession rapide de titulaires. Entre le 30 septembre 1916 et le 3 juillet 1953, par exemple, il y eut quarante administrateurs pour le territoire de Nyanza, soit une moyenne de plus d’un par an. Une politique cohérente était difficile à réaliser dans ces conditions. Ces brefs séjours expliquent partiellement l’intérêt des administrateurs pour des réalisations concrètes et limitées : en un ou deux ans il est plus facile d’augmenter le nombre de caféiers ou de pistes cyclables que d’impliquer les notables indigènes dans la gestion politique. D’autre part, cette mobilité n’était pas sans avantages. Vu que la plupart des administrateurs avait tendance à privilégier un aspect de la mise en valeur du territoire, la succession d’administrateurs permettait le développement de divers secteurs. Ce roulement empêchait également les administrateurs de se constituer un pouvoir trop personnel en s’entourant d’un groupe de clients indigènes et européens à leur service.

Il est difficile de saisir les compétences du résident et des administrateurs de territoire dans une formule générale. Ceci est dû au fait que, au Congo belge et au Ruanda-Urundi, le pouvoir exécutif n’avait pas pour seule mission de pourvoir à l’exécution des lois, décrets et ordonnances législatives, d’assurer l’application des jugements et d’effectuer la gestion journalière des affaires de l’Etat. Il avait, en effet, également le droit de police et d’administration générale explicitement reconnu au gouverneur général par le décret du 6 août 1922. Ce décret autorisait le gouverneur général à prendre des règlements obligatoires de police et d’administration générale pouvant établir des peines ne dépassant pas deux mois de servitude pénale et deux mille francs d’amende. Le décret du 14 mars 1934, quant à lui, autorisait les gouverneurs de province, et donc le gouverneur du Ruanda-Urundi, à sanctionner leurs arrêtés de peines ne dépassant pas un mois de servitude pénale et mille francs d’amende. Cette fonction de police avait une aire d’application très large et elle existait en elle-même, donnant par sa nature une certaine compétence au pouvoir exécutif en dehors des dispositions légales la reconnaissant dans des domaines particuliers. Puisque cette compétence générale et mal définie supportait la délégation, elle était exercée également par le gouverneur du Ruanda-Urundi, par le résident et même par les administrateurs de territoire. Le régime colonial était un régime de pleins pouvoirs.

En vertu de leurs fonctions et obligations légales ou des instructions particulières du résident, les administrateurs de territoire donnaient des ordres, et non des conseils, aux chefs et aux sous-chefs de leur territoire, il serait faux de prétendre, comme le fit M. Halewyck de Heusch au nom du gouvernement belge devant la Commission permanente des mandats, que « les sous-chefs sont subordonnés aux chefs et que les chefs relèvent directement du sultan. L’autorité européenne ne donne pas ses ordres d’une manière immédiate aux chefs : elle agit sur le sultan et celui-ci commande à ses représentants dans les provinces indigènes ». Un an plus tard, P. Ryckmans, gouverneur général du Congo belge, déclarait dans le même forum :

« Les rapports avec les chefs, au Ruanda, se font sur deux lignes parallèles, c’est-à-dire qu’il y a en réalité une administration européenne et une administration indigène, chacune ayant sa hiérarchie (…). En fait, ce système ne provoque pas de difficulté, à condition que le parallélisme soit assuré, que l’accord entre le Résident et le Mwami soit sincère, que le Mwami fasse connaître à ses chefs, par la hiérarchie indigène, les décisions prises d’un commun accord par l’autorité indigène et l’autorité européenne ».

Ces deux déclarations ne sont tout simplement pas conformes à la vérité. Le seul ordre que le mwami aurait éventuellement pu donner aux chefs était que les ordres de l’administration belge devaient être obéis. On est loin du conseil de Lord Lugard qui avait posé comme élément essentiel d' »indirect rule » que « there are not two sets of rulers (…) but a single governement in which the native chiefs have well defined duties and an acknowledged status equally with the British official ». La ligne de décision et d’exécution était : résident – administrateur – chef et sous-chefs. Même le rapport hiérarchique entre chefs et sous-chefs n’était pas respecté ; l’administrateur était, s’il le jugeait opportun, en rapport direct avec les sous-chefs, à l’occasion notamment de ses tournées dans le territoire. Il donnait des ordres aux sous-chefs sans passer par leur chef. Nous avons vu que l’ordonnance législative n° 347/A.I.M.O. de 1943 confirma cette relation : elle définit le rôle de la hiérarchie coutumière dont l’essentiel se résumait à l’exécution des ordres élaborés sans sa participation.

On se rappelle les principes de politique indigène formulés par P. Ryckmans en 1925 : « nous pouvons faire accepter nos ordres ; comme donneurs de conseils, nous serions de simples importuns qu’on envoie promener ». Morris a fait des constatations analogues pour le Buganda: « Mitchell (gouverneur de l’Ouganda) was insistent that the right to give advice should be coupled with the right to ensure that such an advice was put into effect. Advice which must be followed is, however, scarcely distinguishable from a command ». Les rôles étaient ainsi inversés : le résident ne donnait plus d’avis au mwami, mais l’avis du mwami était parfois sollicité par le résident. Il est typique que, lorsque le résident Dessaint partit en congé en 1954, il conseilla au résident-adjoint Bourgeois qui le remplaçait « de toujours prendre l’avis du mwami avant une décision d’ordre politique ». L’intervention active de l’administration territoriale fut double : positive, en imposant des obligations et en prescrivant des défenses ; négative, en opposant un veto, dans des circonstances déterminées, aux décisions prises par les autorités indigènes. Nous avons pu constater que cette action directe de l’administration européenne sur les autorités indigènes fut appliquée depuis le début de l’occupation. A cette intervention plus active correspond d’ailleurs une augmentation du nombre des agents de l’administration belge : ainsi, là où 70 agents belges travaillaient pour l’administration du Ruanda-Urundi en 1924, leur nombre avait atteint 96 l’année suivante déjà. Claire Van Leeuw a constaté que les effectifs budgétaires de l’administration territoriale au Ruanda-Urundi ont décuplé entre 1926 et 1960. Il est significatif que les effectifs de l’administration générale (belge) augmentaient plus rapidement que ceux de l’administration indigène. Par exemple, en 1952, il y avait pour le Ruanda-Urundi 1083 agents (524 Européens et 559 Africains) travaillant pour l’administration générale et 1216 (chefs et sous-chefs) a gents de l’administration indigène. En 1958 ces chiffres étaient respectivement de 1950 (809 et 1141) et 1164. Il s’agit toutefois d’aborder ces chiffres avec prudence, puisqu’ils portent sur tout le Territoire sous tutelle, y compris les services centraux du gouvernement à Usumbura. Pour la résidence du Ruanda, il n’y eut que 12 agents territoriaux en 1924 ; leur nombre atteint 33 en 1934 avant de chuter à 27 en 1935 et à 25 en 1936. R. Bourgeois signale qu’en 1940 « je me suis parfois trouvé sans aucun adjoint pour administrer le territoire de Gisenyi : le cadre des chefs et sous-chefs tutsi fut donc déterminant dans l’administration satisfaisante des indigènes. »

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